¿CÓMO INTERPRETAR LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS PARA EL 2021 EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Documento de estudio sobre la Ley 11/2020, núm.1.

En este artículo vamos a analizar exclusivamente la tasa de reposición de efectivos “ordinaria”, esto es, la que se aplica al 2021 con carácter general y las excepciones, que en la práctica también devienen en “ordinarias” por su carácter generalizado. En próximos comentarios, profundizaremos sobre otros aspectos de la tasa de reposición, de la oferta de empleo y también de los posibles procesos de estabilización de empleo temporal.

1. INTRODUCCIÓN: La regulación de la tasa de reposición de efectivos “ordinaria” en las Administraciones Locales para el 2021.

Tras dos años sin Ley de Presupuestos, el BOE de 31 de diciembre publicó la Ley 11/2020 de 30 de diciembre de PG del Estado para el 2021, que en muchos de sus preceptos sobre empleados públicos es de aplicación también a la Administración local. Finaliza así el debate de 2019 y 2020 sobre la extensión de la regulación que fijaba la Ley 6/2018, que el Estado consideró prorrogada para 2019 y 2020, sobre aprobación de Ofertas de Empleo Público.

No obstante, la Oferta de Empleo Público para el 2021 va vinculada, una vez más, a un concepto que no aparece ni es definido en el EBEP, la llamada “tasa de reposición de efectivos” (TRE). Por consiguiente, el Estado sigue limitando la incorporación de personal funcionario de carrera y personal laboral fijo y establece un límite, que se deriva de la referida “tasa de reposición”.

Por lo demás, el Estado a través de la Ley 11/2020 continúa considerando básico el régimen jurídico de las tasas de reposición, por lo que cualquier interpretación de la incorporación de nuevo personal permanente pasa, forzosamente, por esta tasa. Deriva así en estéril el debate de que el EBEP permite convocar todas las plazas cubiertas por personal temporal e interino; sólo podrá suceder si se cumple con las previsiones de la TRE de la Ley de Presupuestos.

No obstante, a nuestro juicio debemos distinguir entre un concepto “ordinario” de tasa de otros conceptos “excepcionales” o, en todo caso, “no ordinarios” o “no habituales”. Son las –mal llamadas- tasas de reposición vinculadas a la estabilización de empleo temporal o bien los criterios específicos que regulan la selección de personal permanente en los consorcios, fundaciones públicas y empresas y entidades empresariales. También dedicaremos en próximas semanas una especial referencia a la ejecución de las Ofertas una vez aprobadas en el 2021 según el criterio legal de tasa de reposición.

En este primer comentario de EL SEXTANTE nos vamos a referir exclusivamente a la tasa “ordinaria”, esto es, la que se refiere al año 2021 y las dos excepciones del 110 y 115 por ciento, que en la práctica pueden ser muy generalizadas también.

La Oferta de Empleo Público para el 2021 en las Corporaciones locales y organismos de ellas dependientes aparece regulada en el art.19.uno.1 de la Ley 11/2020. Los elementos fundamentales a tener en cuenta son los siguientes:

1. La fórmula para incorporar personal de nuevo ingreso de manera permanente es la Oferta de Empleo Público. La Ley se refiere a personal con “relación indefinida”, concepto elástico que debe incluir tanto al funcionario de carrera como al personal laboral fijo. Aunque el art.19.uno.1 no lo indique expresamente, es posible denominar de otra forma a la Oferta, siempre y cuando asuma la misma finalidad. Por tanto, llámese Oferta o Plan de selección, Plan de empleo o cualquier otra denominación, lo importante es el contenido y no la denominación, cumpliendo los requisitos que fija el EBEP.

2. Aunque el EBEP fija unos criterios en la selección, lo cierto es que el art.19 es de obligado cumplimiento. Por tanto, no caben interpretaciones amplias o voluntaristas, como la que insiste en señalar que todas las plazas pueden ser convocadas o que se pueden recuperar vacantes no convocadas en su momento según otra normativa, etc. Cuestión distinta es que hay determinados preceptos de la Ley 11/2020 muy ambivalentes que parecen permitir la convocatoria de todas las plazas de personal interino o temporal; aunque nuestro criterio es contrario a tal interpretación, lo detallaremos y valoraremos en próximas públicas en EL SEXTANTE.

3. En concreto, por tanto, el art.19.uno de la Ley 11/2020 diferencia entre Corporaciones y Organismos dependientes de otro sector público más amplio: las sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público local y consorcios participados mayoritariamente por administraciones y entidades del sector publico. A ello dedicaremos un próximo comentario en EL SEXTANTE, dada su singularidad.

2. DIVERSIDAD DE TASAS DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS (TRE).

Considerando exclusivamente el art.19 de la Ley 11/2020, puede constatarse la existencia de tres TRE para el 2021, que en mayor o menor grado son “ordinarias”:

1. Una tasa ordinaria y general del 100 por ciento.

2. Un tasa ordinaria especial del 110 por ciento.

3. Una tasa ordinaria específica para la policía local, del 115 por ciento.

3. CÁLCULO DE LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS.

El concepto TRE no aparece definida en el EBEP. De hecho, tampoco constaba en numerosas Leyes de Presupuestos generales del Estado. Hasta la Ley de 2012, incluida, no se definió aunque sí instituía, aunque en ese año la tasa fue de cero pero se permitió hasta un 10 por ciento en algunas circunstancias.

A partir de la Ley de 2013, la TRE se define y en esta conceptualización, progresivamente se van incluyendo y perfilando elementos, hasta llegar a la Ley 11/2020, en donde el Parlamento fija con detalle la forma de cálculo y por tanto, no da pie a dudas interpretativas, como iba sucediendo en otras ocasiones. O cuanto menos, las dudas son menores, dado que se ha matizado la definición del 2013 a lo largo de estos nueve últimos años y así hasta el 2021.

En concreto, los elementos a tener en cuenta en el cálculo de la TRE se fijan en el art.19.uno.7 conjuntado con el art.19.uno.6 de la Ley 11/2020.

1. De manera coloquial, podría definirse la TRE como la diferencia entre una suma y una resta, entre la entrada y salida de empleados fijos. Es decir, la TRE se calcula entre la diferencia entre los empleados fijos que dejan de prestar servicios y el número de empleados que ingresan como fijos. Por lo tanto, partiendo de este principio básico, lo que debemos concretar son los matices, algunas excepciones y situaciones que se han ido incorporando progresivamente.

2. En primer término, para calcular TRE no se tiene en cuenta por separado el personal laboral y el personal funcionario, sino que es la “diferencia entre el número de empleados fijos”, entre los que ingresaron y los que cesaron en cada Administración. Por tanto, debe calcularse sobre toda la plantilla fija.

En segundo lugar, la TRE se refiere al ejercicio de 2020 y lo es para aprobar la Oferta del 2021. Esto es, cualquier cálculo que se efectúe lo es en relación al 2020, aunque pueda existir una cierta duda en cuanto a un determinado colectivo de empleados, como señalaremos. Pero esta regla es fundamental, al no permitir recuperar plazas perdidas en otros años y no incorporadas a la Oferta de Empleo Público.

3. el dato fundamental a tomar en cuenta es que debemos partir de una disminución inicial de efectivos en el 2020. Esto es, si no ha habido personal fijo que ha dejado de prestar servicios, no se deriva tasa ordinaria. Esto significa, y es un dato a tener especialmente en cuenta, que sólo computan los que dejan de prestar servicios que son “empleados fijos”, por tanto, personal laboral fijo y funcionarios de carrera.

Por ello, no computan las bajas que acontezcan entre el personal laboral temporal y los funcionarios interinos, pero también entre el personal indefinido no fijo. En consecuencia, el bloque a tener en cuenta y comparar es el personal “fijo” en ese sentido amplio para funcionarios y laborales.

Ello perjudica, más y más, a las corporaciones locales con elevadísimos niveles de interinidad y temporalidad, cuya única resolución pasa por la estabilización de su empleo mediante las reglas específicas del 2021, que comentaremos en detalle en las próximas semanas. Pero es importante destacar el dato anterior: la baja de un empleado temporal o interino no computa en la TRE y, a la inversa, el alta o incorporación de un empleado en esta condición no permanente, tampoco computa.

4. La Ley fija qué supuestos computan como cese: la jubilación, el “retiro” –término funcionarial equivalente a jubilación-, el fallecimiento, la renuncia a la condición de funcionario de carrera o al contrato de trabajo fijo, la excedencia sin reserva de puesto de trabajo, la extinción del contrato de trabajo –sin que haya límites, esto es, todo tipo de extinción, incluido el despido-. Como cajón de sastre, cualquier baja que no “suponga la reserva de puesto de trabajo” o el derecho a continuar percibiendo “retribuciones con cargo a la Administración en la que se cesa”.

Tampoco no computan como cese y por tanto, no sirven para calcular la TRE los empleados públicos fijos que promocionen. Esta promoción debe ser “interna”, en el seno de la propia Administración local.

No ha sido siempre así, pero fue incorporado hace pocos años en el cómputo de la TRE: “se tendrán en cuenta las altas y bajas producidas por los concursos de traslados a otras Administraciones Públicas” (art.19.uno.7, tras la larga descripción de que se computan los ceses). Se evita, por tanto, que a través de la movilidad interadministrativa, haya Corporaciones locales que puedan cubrir sus puestos de manera permanente obviando la TRE.

5. El art.19.uno.7 señala que se entiende por empleado que ingresa en la Administración. En concreto, son aquellos que “se hubieran incorporado” de manera fija durante el año 2020.

6. No obstante, no todos los empleados que ingresan como fijos computan. Así, no se aplica en el sumatorio: los que ingresen como consecuencia de la ejecución de una Oferta de Empleo Público convocada en años anteriores (2020 o lo más habitual, 2019 o anteriores) y también aquél empleado que reingrese como fijo desde una situación que le permitiera la reserva de puesto –como es el caso de la excedencia forzosa en los laborales o la situación de servicios especiales en los funcionarios-. Esto último es lógico, no suma como ingreso porque tampoco la baja con reserva de puesto no computa en la resta, tal como hemos expuesto.

7. El art.19.uno.6 señala tres supuestos que no computan para calcular la TRE, dos de ellos ya expuesto en el art.19.uno.7. Así, el precepto reitera que no computa para el límite el personal que ingrese por ejecución de una Oferta de Empleo o bien las plazas convocadas por promoción interna. Así, la promoción interna no computa ni como alta ni como baja.

Un supuesto que se incorporó en las leyes del periodo 2017 y 2018 fue el trato específico dado al personal indefinido no fijo. Al respecto, debemos destacar lo que exponemos en el siguiente apartado.

4. LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS Y EL PERSONAL INDEFINIDO NO FIJO: DUDAS INTERPRETATIVAS.

Según el art.19.uno.6, no computa como límite de la TRE “las plazas correspondientes al personal declarado indefinido no fijo por sentencia judicial”.

Ello permite deslindar tres supuestos:

1. Los trabajadores indefinidos no fijos que ostentan tal condición porque una sentencia judicial lo ha determinado.

2. Los trabajadores indefinidos no fijos que lo son, formalmente, en base a cualquier otro procedimiento.

Ello no obsta a la norma jurídica aprobada desde 2017 de que no es posible la auto declaración directa por parte de la Administración, pero la consideración aquí es adyacente: fuese con anterioridad a 2017 o bien en el supuesto de que una Administración lo haya determinado por resolución o bien una acta de la Inspección de Trabajo, lo cierto es que en estos supuestos, el art.19.uno.6 no los excluye.

Por tanto, la convocatoria de plazas ocupados por trabajadores indefinidos no fijos que no lo sean por sentencia judicial sí computan en la tasa, aunque ello es especialmente complejo, porque no tiene una traslación práctica, dado que lo significativo es que si se es indefinido no fijo por sentencia, no se computa en la TRE en la “resta”: es decir, no descuenta del número de empleados que han causado baja. Lo importante es que si se desea incorporar esa plaza en la Oferta de Empleo, debe computarse en base a la referida TRE.

3. Los trabajadores indefinidos no fijos que lo son, de facto, porque se dan las circunstancias previstas en la jurisprudencia, pero sin que haya constancia alguna sobre esta condición.

Es decir, un número ingente de decenas de miles de empleados temporales irregulares, en fraude de ley, que han acumulado los tiempos del art.15.5 del ET o que se dan los supuestos de la DA 15ª del mismo Estatuto de los Trabajadores o que son falsos autónomos bajo la fórmula de contrato administrativo. No hay solución a este supuesto y deberemos dedicarle un capítulo específico en próximas semanas. Es una “zona oscura”: empleados temporales que jurídicamente son indefinidos no fijos pero que no hay ningún documento o constancia de tal circunstancia. Hoy por hoy, la única forma de estabilización es hacerlo a través de los cauces de la TRE ordinaria o bien acudir a los procesos de estabilización previstos para el 2021.

¿Cuál es la duda, nada menor, que queremos trasladar al lector? Si estos indefinidos no fijos por sentencia judicial lo son en base a que sí se determinó por sentencia en el año 2020 o bien lo son en ese año o con anterioridad.

La razón se basa en la específica y diferente ubicación que la Ley 11/2020 ha fijado tal excepción. Por ello debemos diferenciar la Ley 11/2020 de sus dos antecedentes: la ley 3/2017 y la ley 6/2018.

En concreto:

1. Para el año 2017, la Ley 3/2017 señaló expresamente en el art.19.uno.4 que para calcular la TRE se aplicaba una determinada diferencia entre altas y bajas en relación al ejercicio de 2016 y que no se computarían en ese límite de la TRE las plazas “correspondientes al personal declarado indefinido no fijo mediante sentencia judicial”.

Por lo tanto, no había duda que al encajarse la excepción en el propio art.19.uno.4 que definía la TRE y la computaba en base al “ejercicio presupuestario anterior” (2016), la lógica llevaba a entender que esas sentencias judiciales lo eran las que fuesen firmes en el año 2016.

2. Para el año 2018, la Ley 6/2018, art.19.uno.7, incorporó la misma redacción. El cálculo de la TRE lo era respecto al ejercicio presupuestario del 2017 y no se computarían en esa TRE al personal indefinido no fijo por sentencia judicial.

Sin embargo, la Ley 11/2020 no lleva a cabo la misma descripción para el 2021. El art.19.uno.7 describe como calcular la TRE pero no exceptúa el personal indefinido no fijo declarado por sentencia judicial del año anterior (esto es, 2020).

Lo que sí lleva a cabo es no computar el personal indefinido no fijo en un precepto ajeno a la forma de cálculo y establecerlo en el art.19.uno.6, donde instruye que no computan los empleados incorporados como fijos por Ofertas de empleo de ejercicios anteriores, las plazas de promoción interna y, finalmente, “las plazas correspondientes al personal declarado indefinido no fijo por sentencia judicial” (art.19.uno.6 c).

Mientras las plazas derivadas de una Oferta de empleo público de años anteriores y la promoción interna sí constan en la descripción de cálculo de TRE (art.19.uno.7), y luego también en el art.19.uno.6, no sucede así con los indefinidos no fijos. No constan en el art.19.uno.7 y sí específicamente en el 19.uno.6. El legislador los excluye expresamente y de manera consciente.

Son posibles dos interpretaciones, en consecuencia:

1. La primera, la más simple, que se mantiene el espíritu de la norma de años anteriores: no computaran en la TRE los declarados indefinidos no fijos por sentencia firme del año 2020 y cuya plaza se incorpore en la Oferta del 2021. Este año y no otros anteriores.

2. Otra interpretación, más amplia. No computarán las sentencias fuera cual fuese el año en que se dictaron y devinieron firmes, máxime cuando durante 2019 y 2020 no hubo ley de presupuestos y, por tanto, no se generalizaron las Ofertas de empleo público ante muchas dudas interpretativas. Por tanto, cualquier plaza de un indefinido no fijo que se incorpore en la Oferta del 2021 no estará sometido al límite de la TRE fuese cual fuese el año en que se dictó la sentencia declarándolo en tal condición..

A nuestro juicio, y con todas las cautelas y prudencia posible, la interpretación que podría aceptarse es la segunda.

En cuanto a indefinidos no fijos por sentencia judicial, al haberlo extraído de la definición de TRE y de su vinculación al ejercicio anterior y situar a este tipo de empleados por sentencia en un precepto aparte, no sería descabellado entender que a la hora de publicar la Oferta de empleo público del 2021 se incorporaran las plazas de estos indefinidos no fijos, por sentencia judicial, fuera cual fuese el año en que se dictaron y no sólo las sentencias del 2020. Como hemos indicado, mientras la promoción interna y las Ofertas de años anteriores constan en los dos preceptos, los indefinidos no fijos tienen un tratamiento diferenciado en el art.19.uno.6.

5. LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS ORDINARIA: 100 POR CIENTO.

Denominamos la tasa ordinaria a aquella que según la Ley 11/2020, en el fondo, es residual: esto es, aquella a la que tienen derecho a acogerse las Corporaciones locales y sus organismos dependientes si no se da ninguno de los supuestos en que es posible una tasa distinta y más elevada. Así, la tasa ordinaria sin mayor aditamento es el 100 por ciento.

Por consiguiente, para el 2021 se podrá cubrir el 100 por ciento de las vacantes que se hayan producido en el 2020 según los criterios antes señalados. Pero esta tasa del 100 por ciento sólo será, en el fondo –y paradójicamente-, residual. Lo ordinario se transforma así en casi excepcional Se aplicará si no se dan otros supuestos, que desarrollamos en los siguientes dos apartados y, de hecho, en una misma entidad local pueden existir según cual sea el sector, una TRE del 100 por ciento para el cálculo y una tasa del 110 y en el sector de la policía local, el 115 por ciento.

6. LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS DEL 110 POR CIENTO.

En primer término, podrán acudir al 110 por ciento cualquier entidad local que tuviera amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre de 2020. El precepto es claro y no da pie a dudas interpretativas: la existencia de deuda completamente amortizada, per se, da pie a poder optar al 110 por ciento.

En segundo término, y aquí la complejidad es más elevada, tanto da si hay deuda amortizada completamente o no la hay, si se trata de incorporar personal permanente a “sectores prioritarios” de las Corporaciones locales. Por tanto, serán muy pocas las entidades locales que sólo se les aplica el 100 por ciento, ya que si se da alguno de los supuestos del art.19.uno.3, será un “sector prioritario” y por tanto, la TRE se calculará, para ellos, en base al referido 110 por ciento.

El listado del art.19.uno.3 está diseñado en clave estatal y autonómica, como ya ha sucedido en años anteriores.

En realidad, del listado que se inicia en la letra A) y finaliza en la letra S) –prácticamente se consume, para el 2021, todo el abecedario castellano-, son pocas los supuestos aplicables directamente y sin dudas al ámbito local y pocos también los que en un esfuerzo interpretativo, es factible incluirlos. El precepto se orienta fundamentalmente a la educación y sanidad pública, las fuerzas armadas y grupos corporativistas que sin duda habrán hecho presión para ser incluidos. En un próximo artículo de EL SEXTANTE incorporaremos un análisis de cada uno de los supuestos y sus posibilidades de aplicación por parte de las Corporaciones locales y sus Organismos dependientes.

7. LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS DEL 115 POR CIENTO.

Esta previsión se incorpora en el art.19.uno.4 de la Ley 11/2020 y afecta a la policía local, sin excepciones ni condicionantes. No obstante es una medida que beneficia especialmente a las entidades locales con plantillas de policía local significativas en cuanto a efectivos, pues si la baja del servicio permite el uso del 115 por ciento, será necesario cuanto menos la baja en el año 2020 de diez policías locales, para que fuera posible incorporar once policías (el 115 por ciento supondría once policías locales y fracción, lo que deviene la imposibilidad de convocar doce). Una medida que es poco sensible a las entidades locales con menor número de efectivos y de menor tamaño.

En las próximas semanas, iremos completando nuestros comentarios sobre otros aspectos de la Oferta de Empleo del 2021, profundizaremos sobre otros elementos de la TRE y las convocatorias selectivas y también analizaremos los procesos de estabilización de empleo temporal que se pueden aprobar en este ejercicio del 2021.

Observatorio de empleo público temporal. 21 de enero de 2021.