Documento de estudio sobre la Ley 11/2020, núm.3
En los anteriores documentos num.1 y num.2 hemos tenido ocasión de estudiar la aplicación y cálculo de las tasas de reposición de efectivos (TRE) en las Corporaciones locales, tanto la tasa “ordinaria-ordinaria” del 100 por ciento y la tasa “ordinaria específica” del 110 por ciento, esta última descrita como una excepción a la del 100 por ciento, si bien por su gran amplitud, puede considerarse también como ordinaria para muchas entidades locales.
En este documento num.3 nos vamos a centrar en como poder gestionar estas TRE. La cuestión es importante por las siguientes razones:
- Las TRE pueden ser calculadas en algunos supuestos en función de toda la plantilla de la entidad local, pero en otros casos se calcula en función de un exclusivo sector o ámbito considerado esencial.
- Se permite una relativa movilidad o trasvase de TRE, esto es, de plazas convocables en el 2021, entre sectores y colectivos e, incluso, más allá, entre las entidades del sector público.
- La complejidad aplicativa, en muchos supuestos, de la TRE del 110 por ciento prevista en los supuestos del art.19.uno.3, cuando el sector o colectivo no abarca a toda la Administración, sino a un área, departamento, servicio o ámbito muy concreto.
1. La acumulación de tasas entre sectores prioritarios y no prioritarios.
Una vez que el gestor público ha llevado a cabo el cálculo del número de plazas en función de la TRE que resulte, la Ley 11/2020 no obliga a que estas sean las plazas específicas que deben convocarse. Esta afirmación, sin embargo, tiene muchos matices, tal como expondremos a lo largo de este documento num.3.
Las reglas jurídicas varían en función de tres criterios: a) la posibilidad de movilidad del número de plazas entre sectores o colectivos prioritarios; b) la posibilidad de movilidad del número de plazas de los sectores no prioritarios a los considerados prioritarios. C) la movilidad de plazas libremente entre sectores, sean cuales sean estos.
Estas tres opciones aparecen previstas en el art.19.tres.1 de la Ley 11/2020. Se prevé otros supuestos que afectan a las Universidades Públicas, que se alejan del ámbito local por lo que no lo analizaremos.
2. Elementos conceptuales sobre a la posibilidad de acumulación.
La ley 11/2020, como también otras leyes de presupuestos, peca de una cierta imprecisión normativa y ello puede dar pie a confusiones. Por tanto, a nuestro entender, es preciso clarificar los siguientes elementos.
La TRE es un concepto jurídico específico, que se calcula según el art.19.uno.7 de la Ley 11/2020, con las mediatizaciones del art.19.uno.6, que ya pudimos analizar en los anteriores documentos num.1 y 2, publicados en EL SEXTANTE.
Por consiguiente, la TRE es un concepto previo: sirve, como tal tasa, para calcular una cifra de plazas. La tasa es siempre un porcentaje, pero el resultado es una cifra, esto es, un dígito que indica el número de plazas.
Por consiguiente, si se aplica el 110 por ciento de la TRE en un Ayuntamiento, lo cierto es que si se jubilaron, fallecieron o causaron baja en el 2021 diez empleados, el resultado será que la aplicación del porcentaje del 110 por ciento obtiene una cifra, que son once empleados, pues el 110 por ciento de diez supone once plazas. Cuestión distinta es cuales serán estas plazas al incorporarse a la Oferta de Empleo del 2021.
Ello es importante, porque en algunos supuestos, de forma errónea a nuestro juicio, las Corporaciones locales acumulan o trasvasan la TRE entre sectores o colectivos, pero ello no es correcto. La TRE sirve para calcular una cifra y a partir de ahí, con esa cifra concreta, es posible la movilidad.
Ello deriva de un error interpretativo, pues lo cierto es que la ley afirma que “la tasa de reposición (…) se podrá acumular en otros sectores o colectivos”. Es evidente que la ley se refiere a la TRE y no a las plazas, pero la aplicación deviene en impracticable. Por ejemplo: ¿Cómo se acumula la tasa del 110 por ciento del personal de atención a los ciudadanos en los servicios públicos –art.19.uno.3.r- a la TRE también del 110 por ciento de “personal que presta asistencia directa a los usuarios de los servicios sociales” –art.19.uno.3.O-?. La respuesta es la imposibilidad de tal interpretación: se podrá acumular un número de plazas, pero no un porcentaje.
En este sentido, consideramos que el art.19 tres.1 prevé realmente la acumulación de plazas, no de porcentajes y en este sentido analizaremos las posibilidades diversas que ofrece la Ley 11/2020. Si del art.19.uno.3.R, por ejemplo, resultan 4 plazas, estas podrán acumularse a los servicios del art.19.uno.3.O, por citar un ejemplo, o en cualquiera de los otros múltiples supuestos que prevé la Ley 11/2020.
3. Situaciones derivadas del art.19.tres.1 de la Ley 11/2020.
El art.19.tres.1 prevé tres supuestos, ya expuestos, que a continuación analizaremos. Propiamente sólo prevé dos, pero puede extraerse un tercero, en sentido negativo.
a) en primer término es posible acumular, sin condiciones de ningún tipo la tasa de reposición de uno o varios sectores o colectivos prioritarios a otros sectores o colectivos prioritarios de la entidad local. Por consiguiente, en la Corporación local se podrá dar esta movilidad entre todos los supuestos previstos en el art.19.uno.3.
Aunque, como hemos dicho, la ley señala que “la tasa de reposición de uno o varios sectores colectivos prioritarios se podrá acumular en otros sectores o colectivos prioritarios”, a nuestro entender, lo que se puede acumular es el número de plazas resultante, por tanto, un dígito específico. Naturalmente, tal acumulación se podrá realizar según las necesidades de la Corporación local, esto es, la acumulación podrá ser entre dos sectores o bien un sector podrá ceder a otros diversos sectores o colectivos prioritarios. Aquí será la propia entidad local la que toma la decisión en función de su capacidad de auto organización.
b) en segundo término, la TRE general u ordinaria del 100 por ciento es posible acumularla a sectores o colectivos prioritarios. De nuevo hemos de indicar que la redacción del precepto debe interpretarse en el sentido de que las plazas resultantes de la tasa del 100 por ciento se puede concentrar o diversificar en los referidos sectores o colectivos prioritarios.
En concreto, “la tasa de reposición de los sectores no prioritarios podrá acumularse en los sectores prioritarios”. Por tanto, como los sectores no prioritarios son los que pueden convocar el 100 por ciento, este número resultante se podrá trasladar, parcial o totalmente, en uno o diversos sectores prioritarios del art.19.uno.3 de la Ley 11/2020. Es una posibilidad, y no una obligación y si se ejerce la facultad, no supone que deba afectar a todas las plazas derivadas de sectores prioritarios.
d) en tercer término, una hipótesis no especificada en la Ley pero que se deriva de todo lo anterior: no está previsto la acumulación de plazas de los sectores o colectivos prioritarios en favor de sectores o colectivos no prioritarios. La calle es de un solo carril, de ida, pero no de ida y vuelta.
Por tanto, los no prioritarios podrán ceder plazas, pero no podrán recibir, lo que es una limitación difícil de comprender pues puede suponer la pérdida de plazas si realmente la Corporación local no necesita cubrir alguna/algunas plazas de sectores prioritarios y tampoco necesita acumularlas todas o en parte a otro sector prioritario.
4. La acumulación indistinta de plazas en la Corporación local: su compleja aplicación.
Finalmente, ya tuvimos ocasión de indicar que el art.19.uno.1 prevé que “las entidades locales que tuvieran amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre [de 2020]” (…) “tendrán un 110 por cien de tasa en todos los sectores”.
El art.19.tres.1 señala que “las entidades locales que tuvieran amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre del ejercicio anterior podrán acumular su tasa de reposición indistintamente en cualquier sector”. A sensu contrario, no es posible tal acumulación indistinta en las entidades locales que sólo pueden recurrir a la TRE del 100 por ciento. Es decir, todas aquellas que no tuvieran amortizada la deuda a 31-12-2029.
Este precepto es de extraña interpretación. Es un precepto específicamente redactado para las entidades locales –los anteriores tres criterios lo son para las Administraciones Públicas en general- pero su aplicación es confusa.
Si una entidad local cumple los referidos requisitos financieros, en vez de una TRE de 100 por ciento, tendrá una tasa del 110 por ciento, calculándose sobre toda su plantilla y no por sectores o colectivos. Con este precepto, parece deducirse que se permite la transferencia o trasvase sólo si se da el criterio de amortización de la deuda financiera. En caso de que no hubiera tal amortización, no sería posible la movilidad.
Ello nos lleva a una cuestión de complejo debate: ¿supone que la TRE obliga, forzosamente, a que el número de plazas resultante en una entidad local de manera obligada pueden convocarse en relación a aquellas que, individualmente consideradas, han quedado vacantes?
Esto es, a título de ejemplo: si en la entidad local XXXX –sin deuda completamente amortizada- en el año 2020 se jubiló un abogado funcionario, un carpintero laboral y un administrativo funcionario y se trata de un supuesto general –TRE del 100 por ciento-, ¿sólo es factible convocar la plaza de abogado, carpintero y administrativo? ¿No es posible, en la capacidad de auto organización de la entidad local, gestionar o reordenar su plantilla con estas tres plazas, creando, modificando o amortizando las mismas u otras, en función de las nuevas necesidades de la Corporación?
Un criterio absolutamente nominalista nos llevaría a la conclusión que si el funcionario jubilado ostentaba la categoría de Auxiliar de Delineación –una categoría profesional progresivamente desapareciendo ante las nuevas técnicas informáticas- y realmente esta función ya no es necesaria, sólo podría convocarse tal plaza específica o bien “perderse” por no ser convocada, sin que fuera posible trasladar esa plaza a otro ámbito o sector, con otra categoría o definición. Así, ¿no sería posible amortizar la plaza de auxiliar de delineación y crear y convocar una plaza de auxiliar administrativo?
Esta interpretación nos parece muy restrictiva y deviene en poco operativa, máxime cuando el art.19.uno.7 de la Ley 11/2020, a la hora de calcular la TRE, en absoluto se refiere que el resultado de tal cálculo sea individualizado, sino que es un resultado global, en un número de plazas globales; esto es, un dígito total, y una pluralidad de dígitos desglosados en función de cual fuese la categoría y sector en donde prestaba sus servicios el funcionario o trabajador jubilado, fallecido, etc., a lo largo del año 2020.
Debemos insistir en esta idea: siempre respetando los límites del capítulo 1 del Presupuesto en cuanto a crecimiento de gastos de personal, no parece que sea lógico –al contrario, colisiona con la capacidad de auto organización local- que si una entidad local para el 2021 puede convocar 30 plazas, estas deben corresponder, miméticamente, a las que resultan del cálculo del art.19.uno.7 de la Ley 11/2020.
Sin embargo, esta parece ser la interpretación literal que puede desprenderse del art.19.tres.1 de la Ley 11/2020: “las entidades locales que tuvieran amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre del ejercicio anterior podrán acumular su tasa de reposición indistintamente en cualquier sector”.
Un redactado defectuoso, porque la TRE será para toda la entidad local, un 110 por ciento tomando como referencia el año 2020. Aquí no juegan sectores o colectivos prioritarios. Pero al señalar que hay movilidad entre «cualquier sector”, parece indicar que en este caso si es posible la auto organización interna, mientras que si no se da el supuesto, no es factible.
Estas dificultades interpretativas se derivan, a nuestro juicio, por una razón nada menor: la TRE no aparece en el EBEP. Es un concepto de empleo público pero derivado de una Ley presupuestaria, año tras año, de tal manera que su finalidad es de contención del gasto público y escasamente vinculada a las políticas de recursos humanos coherentes.
No nos parece en este sentido racional; en catalán existe la expresión “tants caps, tants barrets” (tantas cabezas, tantos sombreros). Parece que la Ley 11/2020 sólo permita el uso de la TRE para cubrir aquellos concretos puestos o plazas de los trabajadores o funcionarios que causaron baja en el 2020.
Sin embargo, tal interpretación nos parece absurda, aún más no sólo porque colisiona con la autonomía local y su auto organización de los servicios, sino porque las plazas resultantes del cálculo del art.19.uno.7 Ley 11/2020 no son nominalistas. Esto es: el número de plazas es el resultado de una suma y una resta: del número de empleados fijos que ingresaron en el 2020 y el número de empleados fijos que causaron baja. Por tanto, el resultado de plazas a convocar, sea cual sea, no coincidirá en absoluto con el número de bajas en exclusiva, sino que siempre será menor
Por ejemplo, y como modo de conclusión, si a lo largo del 2020 causó baja un abogado funcionario, un albañil laboral, un auxiliar administrativo laboral y un TAG funcionario, pero ingresó retornando de una excedencia voluntaria un arquitecto funcionario y un peón laboral, el resultado de la TRE para el 2021 será de 2 plazas. La ley no exige, en absoluto –no lo ha hecho nunca- que coincidan categorías o funciones de los que ingresan y causan baja para sumar y restar. Por ello, mantenemos aquí –pese a lo que prevé la ley aparentemente- que el resultado de la TRE no obliga a cubrir esa plaza específica cuyo titular causó baja en el 2020, aunque el art.19.tres.1 in fine de la Ley 11/2020 parezca permitir una interpretación legal contraria.
5. La cesión de la tasa de reposición de efectivos entre entidades del propio sector público local.
En primer lugar, debe señalarse que tal cesión está prohibida. Con carácter general, el art.19.tres.2 de la Ley 11/2020 señala que “no se autoriza la cesión de tasa de reposición de las Administraciones Públicas a sus sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones y consorcios”.
No obstante, a continuación el art.19.tres.3 prevé una excepción: es posible la cesión a las fundaciones públicas y consorcios adscritos al sistema español de ciencia, tecnología e innovación o que lleven a cabo proyectos de investigación, con una cesión finalista a estos proyectos. Nos es casi imposible de prever una hipótesis aplicable a las entidades locales y en especial a los Ayuntamientos y sólo quizá puntualmente en grandes Corporaciones municipales o supramunicipales que lleven a cabo actuaciones en este sentido. En este sentido, la lógica sería factible en los consorcios de los que forme parte la entidad local, en donde haya una finalidad como la expuesta.
En el próximo número de este análisis de la Ley, trataremos sobre la ejecución de las tasas expuestas en el documento 1, 2 y el actual 3, y su concreción en la Oferta de Empleo Público, una cuestión que ha sido objeto de debate intenso en los últimos años, pero que a nuestro juicio, desde la ley 3/2017 y 6/2018 quedó resuelto, y de nuevo parece –aparentemente- claro en la Ley 11/2020.
Observatorio de empleo público temporal. 7 de febrero de 2021.