POSIBILIDAD DE APROBACIÓN DE OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO EN LAS ENTIDADES LOCALES PARA EL AÑO 2020 EN AUSENCIA DE LEY DE PRESUPUESTOS

1.  Introducción: el marco selectivo para el 2020.

Finalizado el año 2019, no se aprobó ninguna Ley de Presupuestos y se ha iniciado el 1 de enero sin nueva Ley, habida cuenta que el gobierno resultante de las elecciones de noviembre de 2019, tomó posesión el día 13 de enero de 2020. Por consiguiente, se ha iniciado el 2020 con la Ley del 2018 y, por lo tanto, será labor urgente del nuevo gobierno tramitar la Ley correspondiente con la máxima urgencia posible.

Es, desde 1978, la octava prórroga de Presupuestos Generales del Estado, que ha acontecido siempre por razones de índole política.

En 1978 (elecciones de junio de 1977 e inicio de los trámites de debate constitucional), 1982 (fin de la etapa de UCD y preludio de las elecciones de octubre de 1982), 1995, 2011 (debilidad del gobierno y convocatoria de elecciones para noviembre del 2011) y las prórrogas de 2016 y 2017 fruto de la convocatoria de dos elecciones generales consecutivos y ausencia de mayorías parlamentarias.

Nuevamente, para 2019 se prorrogaron los Presupuestos del 2018 ante el rechazo del Congreso de trámite de los mismos y consecuente convocatoria de elecciones celebradas, ya, el 28 de abril de 2019 y, ante la imposibilidad de formar una mayoría parlamentaria, repetición de elecciones que se celebraron en noviembre del 2019 y, con una larga negociación, nuevo gobierno constituido –tal como hemos indicado- el día 13 de enero de 2020.

No obstante, algunas de estas prórrogas fueron limitadas en el tiempo, caso de las de 2016 y 2017, que comportaron que las Leyes de Presupuestos del 2017 y 2018 se aprobaran a mitad del ejercicio presupuestario, a través de la Ley 3/2017 y 6/2018.

En el 2019 fue uno de los supuestos más paradigmáticos, pues la prórroga alcanzó todo el año; la segunda circunstancia excepcional es que de nuevo se ha prorrogado la Ley del 2018 a la espera de aprobarse una nueva Ley.

Y se nos antoja complicado el proceso. Con una mayoría parlamentaria inestable, el parto de la nueva Ley de Presupuestos se nos antoja lento, salvo sorpresa. Vale recordar que en el 2011, tras las elecciones de noviembre que dieron una mayoría absoluta al Partido Popular, la ley de Presupuestos del 2012, en teoría sin ninguna dificultad de aprobación se concretó en la Ley 2/2012 de 29 de junio (BOE de 30 de junio).

En todo caso, año tras año, la regulación de los criterios selectivos para las Administraciones Públicas, incluidas las locales, así como su sector público –local- se articula en torno a la Ley de Presupuestos.

Aspectos claves como la tasa de reposición de efectivos, las excepciones a las limitaciones de incorporación de nuevo personal permanente, las reglas de selección del personal interino y temporal y otras circunstancias son reguladas por la Ley de Presupuestos. Para el 2019 no hubo Ley y el 2020 lo hemos iniciado también sin Ley específica lo que ha dado lugar a la prórroga por segunda vez de la Ley del 2018.

En este documento 2/2020 nos referiremos exclusivamente a la Administración y el sector público local por diversas razones.

En primer término, porque el Estado, aunque no cuente con Ley de Presupuestos, sin duda aprobará su Oferta de Empleo Público en el primer trimestre, si tomamos como referencia el pasado año 2019, en condiciones mucho más complejas, pues había ante si ya una convocatoria de elecciones, lo que no sucede actualmente.

En segundo lugar, porque las Comunidades Autónomas en último extremo han aprobado, aunque no todas, sus Leyes de Presupuestos y, por lo demás, dictarán sus respectivos Decretos de Oferta de Empleo.

Como siempre, por tanto, y mientras se espera la Ley de Presupuestos del 2020 que debería regular con carácter general los procesos selectivos, el sector publico local es el que no cuenta con soporte aéreo para su actuación y deberá meditar sobre si espera a la esta Ley o bien inicia, en el margen que tenga, los trámites para una Oferta de Empleo Público.

Un contexto complejo pues, de atenernos a las declaraciones públicas del Presidente del Gobierno efectuadas el día 20 de enero de 2020, la nueva Ley de Presupuestos estará aprobada “antes de que termine el verano” (declaraciones a TVE), lo que nos sitúa en septiembre u octubre del 2020 y, por consiguiente, con un margen de aplicación de las medidas selectivas que se aprueben muy escaso, salvo que se fije un marco temporal superior al año presente.

En concreto, los elementos a tener en cuenta por el gestor público local, para el 2020, son los siguientes, a la hora de articular sus políticas de selección.

  1. a) la ausencia de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2020 y, por consiguiente, sin la norma marco reguladora de las políticas selectivas, con carácter general, cuanto menos en la hipótesis de que esta situación se prolongue hasta el mes de septiembre u octubre del presente ejercicio.
  2. b) la ausencia, igualmente, de reglas precisas sobre una hipotética Oferta de Empleo público para el 2020, con una excepción todavía vigente de la Ley de 2018, aún aplicable para este ejercicio, contenida en el artículo 19.uno.9 de “tasa adicional para la estabilización de empleo temporal”, que podrán “aprobarse y publicarse en los respectivos Diarios Oficiales en los ejercicios 2018 a 2020”.
  3. c) la inexistencia de norma jurídica que regule los procesos de consolidación para el 2020 y años siguientes, aprobada en este mismo año, aunque –como hemos indicado- sí el articulo 19.uno.9 de la Ley 6/2018 que mantiene vigencia hasta 31 de diciembre de 2020.
  4. d) el criterio orientador que supuso para el 2019 la eficacia aplicativa a las entidades locales del Real Decreto 211/2019 de 29 de marzo, sobre Oferta de Empleo Público estatal (BOE 2-4-2019), si bien tal norma se define como “por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2019” y si este Real Decreto nos permite, en ausencia aún de norma, trasladar sus consideraciones al 2020, a la espera de la aprobación de la Oferta estatal para este ejercicio.
  1. La ausencia de Ley de Presupuestos y la aprobación de Ofertas de Empleo Público.

Tal como hemos expuesto, en las últimas décadas, todos los gobiernos centrales que se han sucedido han empleado la Ley de Presupuestos para regular la política selectiva anual, incluida la del sector público local.

Por ello, más allá de la primigenia Ley 30/1984 y de las leyes autonómicas de desarrollo y desde 2007 el EBEP, así como el texto refundido del 2015, no ha sido posible establecer la política de selección anual sin tener en cuenta las Leyes de Presupuestos.

Si bien el EBEP configura la Oferta de Empleo Público u otros instrumentos de gestión alternativos como uno de los elementos para los procesos de reclutamiento del personal, lo cierto es que otros elementos determinados se fijan año tras año en la Ley de Presupuestos: especialmente, el concepto de “tasa de reposición de efectivos” –que no figura en el EBEP-, la definición de esa “tasa” –no siempre detallada pero sí en los últimos años-, los porcentajes de tal tasa, los límites a la incorporación de personal temporal interino laboral y funcionarial, la articulación de las Ofertas de empleo, su ejecución, los plazos para su aprobación, publicación y desarrollo y, por supuesto, los procesos de consolidación del empleo no permanente, especialmente derivados de las Leyes 3/2017 y 6/2018.

En este último aspecto, la única norma de consolidación de empleo temporal que figura en el EBEP, la Disposición Transitoria 4ª, ha quedado desfasada por el paso del tiempo pero también, muy especialmente, por las leyes de presupuestos del 2017 y  por lo aún aplicable en el 2018 de la Ley 6/2018, que han instituido nuevas fórmulas de estabilización, con el objetivo –fijado en la Ley de Presupuestos, también- de reducir la precariedad al 8 por ciento.

Sin embargo, desde que las mayorías parlamentarias en el Congreso se han ido debilitando o simplemente desapareciendo, la aprobación de la anual Ley de Presupuestos ha sido más y más compleja.

Así, la Ley del 2017 fue la Ley 3/2017 de 27 de junio, por lo que durante seis meses hubo una ausencia de ley presupuestaria. En el caso del 2018, se trató de la Ley 6/2018 de 3 de julio la que rigió esa anualidad, con también un periodo de algo más de seis meses sin norma. Sucedió lo mismo en la Ley del 2012, que entró en vigor a mitad de año, fruto de la celebración de elecciones generales a finales del 2011 y ello pese a la mayoría absoluta con que contaba el Partido Popular en esa legislatura. Como hemos indicado, nos vamos a situar en una hipótesis de Ley para el 2020 en torno al septiembre/octubre.

En estos años –y anteriores- hubo un debate muy intenso sobre si era posible o no para una entidad local aprobar Oferta de Empleo Público –o instrumento similar- en ausencia de Ley de Presupuestos.

Ello es de especial trascendencia en el momento presente (2020) como lo fue también en el 2019.

Tres, a nuestro juicio, fueron las respuestas que se han dado ante la ausencia de Ley de Presupuestos o los periodos de espera hasta su aprobación, criterios generalmente defendidos o rebatidos desde la doctrina teórica o la judicatura:

  1. a) la primera de las tesis es que en ausencia de Ley de Presupuestos –caso del 2019 y de nuevo en el 2020- no es factible para una Administración local aprobar oferta de empleo público, pues nada hay regulado en concreto, ni existe tasa de reposición de efectivos ni aspecto alguno más aplicable.
    1. Ello encontraría su refuerzo en la creencia jurídica que todos los elementos referidos a Oferta, tasas, proceso selectivo, etc. son normas que deben aprobarse por el Estado, hasta ahora siempre por Ley, con carácter básico y al amparo de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución.
    2. Si observamos, así, el articulo 19 de la Ley 6/2018 regulador de la Oferta para ese ejercicio, claramente en su apartado sexto se indicaba que el precepto tiene tal carácter y se dicta al amparo de los referidos preceptos constitucionales.
    3. Por consiguiente, de optar por esta interpretación, no sería posible aprobar para el 2020 ninguna Oferta de Empleo Público por parte de una entidad local y la única excepción serían aquellos supuestos de consolidación previstos derivados del art.19.uno.9 de la Ley del 2018 y que rige hasta el 31 de diciembre de 2020.
    4. b) la segunda tesis es que nos encontramos ante una prórroga de la Ley de Presupuestos, que para el 2020 sería la del 2018.

2. b)En concreto, ello supondría que el concepto de tasa de reposición y los porcentajes fijados en la Ley 6/2018 serían aplicables para el 2019 y de nuevo para el 2020, como normas prorrogadas, lo que implicaría que la entidad local debería ceñirse a este límite, pero en modo alguno entender que en el 2020 siguen prorrogados los criterios del 2018 de estabilización, salvo aquellos expresamente señalados por la Ley 6/2018 en el antes referido art.19.uno.9.

3. c) finalmente, una tesis defendida por un sector de la doctrina académica y aplicada por muchas entidades locales, cual es que en ausencia de Ley de Presupuestos, cobra plena vigencia el EBEP que regula la posibilidad de incorporar a la Oferta de Empleo público anual las necesidades a cubrir. Existiría, por tanto, un sucedáneo de “barra libre” en virtud del cual, no habría más límites que los fijados por el EBEP, que son muy pocos y que en ningún caso establece una tasa de reposición de efectivos.

Ello supondría que en tanto no haya Ley para el 2020, se podría aprobar una Oferta con todas las plazas vacantes y presupuestas.

En todo caso, más allá de las diferentes tesis jurídicas y la práctica correcta o incorrecta, en este Documento 2/2020 que aquí publicamos nos hemos de referir forzosamente a la actuación del Estado para el 2019 y la hipótesis del 2020 ya que los elementos que conforman sus reglas autoimpuestas para el año 2019 pueden permitir aplicar una cierta solución al conflicto interpretativo, fundamentalmente en base al Real Decreto 211/2019 de 29 de marzo y ello.

En concreto, más allá de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad y la Administración de Justicia, el Estado ya aprobó Oferta de Empleo Público para el 2019 con un carácter excepcional y singular que no nos permitía generalizar, aunque fuese muy sintomática la razón: el Brexit. Así el gobierno aprobó el Real Decreto 47/2019 de 8 de febrero de Oferta de Empleo público para “los sectores estratégicos ante la retirada del Reino Unido de la Unión Europea”.

Sin embargo, los elementos que más pueden interesar al gestor local son los Reales Decretos por los cuales se aprueban las Ofertas públicas de empleo estatales para el 2019 con un carácter más general y no basados en una circunstancia irrepetible, y que ello se efectúa sin Ley de Presupuestos.

Nos referimos al Real Decreto 211/2019 de 29 de marzo sobre Oferta de empleo público (general) para el 2019, con muchas dudas sobre su aplicación a las entidades locales, y dos Reales Decretos más: el 214/2019 de 29 de marzo  para la Administración de Justicia y el 212/2019 de 29 de marzo, para la Policía Nacional.

A nuestro juicio, si se estudia con detalle la argumentación dada por el Real Decreto 211/2019, la conclusión que se obtendría es que las entidades locales pueden aprobar para el 2020 sus propias Ofertas de Empleo Público en base a las siguientes razones, dado que los argumentos que se tomaron para el 2019 serían factibles para el 2020 y ello mientras no haya nueva Ley de Presupuestos vigente aprobada por el Parlamento:

  1. a) la Ley del 2018 de Presupuestos se prorrogó para el 2019 y de nuevo para el 2020 y sin decirlo expresamente, el gobierno central entendió –para el 2019- que tal prórroga fue el elemento inicial, básico, fundamental, para aprobar la oferta de ese año, por lo que es más que factible que de se considere habilitado para aprobar la Oferta del 2020 antes incluso de aprobar la Ley de Presupuestos.
  2. b) en este sentido, tras señalar tal prorroga para el 2019, se indicaron en el referido Real Decreto 211/2019 varios elementos que a nuestro juicio, siguiendo esta lógica del Estado, son de nuevo aplicables para el 2020 en las Corporaciones locales. En concreto:

– que la Ley del 2018 regulaba en su articulo 19 la incorporación de nuevo personal y fijaba unas tasas de reposición, que oscilaban entre el 75 y el 100 por ciento según se cumplieran determinados requisitos y supuestos.

– que la Ley del 2018 también establecía tasas adicionales, como la del 5 por ciento destinada a aquellos sectores o ámbitos que se considerasen que requerían un refuerzo adicional.

– que la misma Ley fijó el procedimiento de cálculo de las tasas de reposición, en donde no se computaba la promoción interna y las sentencias del personal indefinido no fijo.

– que la Ley presupuestaria prorrogada en el 2019 y de nuevo para el 2020 instituye a quien le corresponde la aprobación de la Oferta de Empleo. Si bien el Real Decreto 211/2019 sólo se refiere al Estado –al gobierno central- lo hace pensando en la Oferta estatal, puede trasladarse por equivalencia a las Corporaciones locales en cuanto a sus respectivos órganos de gobierno.

3. c) Igualmente, la Exposición de Motivos se refería a un conjunto de actos, preceptos, normas y regulaciones que validaban este criterio y por tanto, habilitando la aprobación de Oferta, sin Ley de Presupuestos aprobada:

– en primer término, el artículo 70 del EBEP –por tanto, plenamente aplicable al sector local- que indica que la oferta de empleo público puede contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos, incluida la promoción interna.

De hecho el art.1 del Real Decreto señala que la Oferta de Empleo se aprueba en base al art.70 del EBEP y de conformidad con la Ley 6/2018 de Presupuestos del Estado, prorrogados. Se nos antoja una cierta aceptación, indirecta, de que en ausencia de Ley de Presupuestos se aplica el EBEP, si bien luego se contradice tal conclusión con el hecho de considerar prorrogadas las tasas de reposición de efectivos.

– la negociación colectiva, que para el Estado se concretó en la Mesa General de 28 de marzo de 2019, pero que puede entenderse aplicable a la negociación colectiva que en cada entidad local se desarrolle, de conformidad con el EBEP, para aprobar durante el 2020 sus ofertas de empleo.

A ello se añadiría que la Administración General del Estado y los sindicatos más representativos aprobaron los criterios para ser elevados a la Mesa de Negociación y luego a norma legal o reglamentaria sobre criterios de aplicación de los procesos de estabilización el pasado 11 de diciembre de 2019 y que hemos analizado en el Documento 1/2020 publicado en El Sextante.

– a unos determinados principios, denominados de “buena regulación”, fijados en el articulo 129 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

– al principio de necesidad, “para poder convocar la cobertura de puestos que deben ser objeto de reposición, o que es necesario proveer con un incremento de actividad estacional, elevado número de jubilaciones o establecimiento de nuevos servicios públicos” y la obligada respuesta a ello: “eficacia y proporcionalidad a la citada necesidad”.

– la referencia al artículo 69 del EBEP, según el cual las medidas de planificación de recursos humanos deben perseguir contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.

– la seguridad jurídica que se deriva de la Oferta de Empleo, que no se daría en el supuesto de no aprobarse.

– además, también el principio de “transparencia”, a fin que “el ciudadano pueda conocer no sólo las plazas a convocar sino en qué áreas de actividad, conocimiento de antemano las reglas básicas a las que se sujetarán las convocatorias”.

Todo ello nos permite señalar que según el Gobierno central español en el 2019 y, por extensión, para el 2020, se acepta el criterio de que la prórroga de la Ley de Presupuestos supone también la de los criterios de la Oferta de Empleo del 2018, aunque también con cita expresa del EBEP, en concreto de los arts.59 y 70, así como en determinados principios orientados a evitar el perjuicio o ineficiencia y ineficacia de la Administración.

Como conclusión, en esta lógica, las entidades locales podrán para el 2020 aprobar sus propias Ofertas de Empleo, siguiendo estos mismos parámetros –los del 2018-, sin perjuicio de los preceptos de la Ley de 2018 aún vigentes, sobre consolidación para el periodo 2018-2020.

Aunque personalmente nos parece muy cuestionable que la prórroga de una Ley de Presupuestos alcance a los aspectos específicos de los criterios selectivos expresados, desde un punto de vista estrictamente formal parece indudable que así se ha considerado por parte del Estado.

Prueba de ello es que si bien el Real Decreto 211/2019 nada señalaba sobre criterios específicos para las entidades locales, sí afirmaba (Disposición adicional primera) que “las Corporaciones locales que aprueben su oferta de empleo público deberán remitir los acuerdos aprobatorios de la misma a la Administración General del Estado, a los efectos de lo establecido en el artículo 56.1 de la Ley 7/1985 de 2 de abril (….) respetando los criterios que tienen carácter básico, de acuerdo con lo señalado en el articulo 19 de la Ley 3/2017 de 27 de junio –referencia a la Ley de 2017 que consideramos errónea, pues debe entenderse efectuada a la Ley de 2018.

  1. Conclusiones.

A nuestro juicio, y a fin de poder marcar unas ciertas pautas aplicables a la Administración local para 2020, nuestras conclusiones serían las siguientes:

  1. a) aunque sea jurídicamente muy cuestionable, y aún más desde el punto de vista del derecho presupuestario, el Estado ha considerado que la Ley 6/2018 fue prorrogada para el 2019 también en todos aquellos preceptos referidos a política selectiva: tasas de reposición, convocatoria de procesos de selección, criterios de incorporación de personal interino y temporal, etc.

Por consiguiente, el gestor público local podía aprobar sus ofertas de empleo público siguiendo estos criterios, tal como ha hecho el Estado al amparo del Real Decreto 211/2019. En la misma lógica, prorrogados los Presupuestos para el 2020, la misma regla es aplicable para las Ofertas de Empleo Público del sector público local.

2. b) no obstante, lo que el Estado consideró prorrogado es lo mencionado, pero no más allá; así, los criterios de estabilización de la Ley del 2018 no han sido prorrogadas y sólo siguen vigentes aquellos preceptos que al respecto tenían un carácter plurianual.

3. c) enlazando con lo anterior, pueden también las entidades locales recurrir a las posibilidades que para 2020 todavía mantienen la 6/2018 para consolidación de empleo temporal en ámbitos específicos y concretos, pues marcó un plazo de aplicación de las previsiones legales de tres años finalizando el 31 de diciembre de 2020, en base al articulo 19.uno.9 de la referida Ley.

4. d) los criterios que el Estado enumeraba en su Real Decreto 211/2019, más allá de la consideración de la prórroga de la Ley de Presupuestos, son trasladables al sector público local, y pueden incorporarse a la justificación expresa a los artículos 69 y 70 del EBEP, el articulo 129 de la Ley 39/2015 y un marco de principios ordenadores del funcionamiento de la Administración, así como la capacidad de la negociación colectiva para articular aspectos determinados de los procesos de selección.

Sin perjuicio de todo ello, nuestro criterio es que las entidades que deseen aprobar sus Ofertas de Empleo para el 2020 y no esperen a la Ley de Presupuestos dada la tardanza en su hipotética promulgación, deberían atenerse estrictamente al marco de las tasas de reposición de la Ley de 2018, sin ir más allá y aprovechar el articulo 19.uno.9 de esta última Ley que permite todavía para el 2020-01-21

“una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estando dotadas presupuestariamente hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 en los siguientes sectores y colectivos: personal de los servicios de administración y servicios generales, de investigación, de salud pública e inspección médica así como otros servicios públicos. En las Universidades Públicas, sólo estará incluido el personal de administración y servicios”.

Xavier Boltaina es profesor universitario de función pública desde 1994 y directivo en el ámbito de los recursos humanos del sector público desde 1988. En la actualidad imparte su docencia académica en la Universidad de Barcelona y ejerce su actividad profesional en el sector público local.

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 Se puede contactar con él a través de info@elsexante.cat.

 

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